□　本報記者　　蒲曉磊

在宅基地制度改革的推進過程中,宅基地使用權如何得到維護,是農民最關注的問題。

中共中央、國務院近日印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》,對相關內容作出了明確。

1月3日,農業部部長韓長賦對意見進行解讀時表示,這項改革的重要目標,就是要保障農民的集體經濟組織成員權利,農民作為集體經濟組織的成員,包括宅基地使用權在內的財產權利尤其需要保障。

“農村土地宅基地制度改革試點,既要保障農民住有所居的權利,又要保障農民作為集體成員身份時享有的權利。只有這樣,才能確保改革的順利推進?！闭憬瓗煼洞髮W農村研究中心副主任車裕斌近日在接受《法制日報》記者采訪時指出。

中國人民大學法學院教授劉俊海在接受記者采訪時認為,各地在改革推進過程中,一定要堅持“依法、有償、自愿”的原則,同時,為了確保宅基地在“取得、使用、退出、流轉”等環節規范進行,有必要在適當時機制定農村宅基地法,將宅基地管理徹底納入法治軌道。

宅基地改革試點年底到期

112戶農民,騰退出258.2畝宅基地——近日,湖北省宜城市交出了這樣一份“成績單”。

2015年3月,宜城市成為全國農村宅基地制度改革試點之一,開啟了破冰之旅。經過多次研究,宜城市探索出“宅基地有償使用和有償退出”的辦法,以提升節約集約用地水平。該市規定,宅基地面積在全省法定的200平方米以下的,不收費；宅基地超出200平方米的部分,按相關規定收取有償使用費；農戶有意退出宅基地的,由村集體給予相應補償。

這樣的規定,在實施中實現了“對號入座”。

流水鎮黃沖村七組31歲的農民肖濤稱,他名下有兩處宅基地。改革后,現住的房屋占地110平方米,免費使用并于5月底辦理了不動產權證。另一處宅基地占地1畝,按每年500多元的標準先期支付了多占宅基地3年的費用1600余元。

宜城市流水鎮劉臺村2組村民李成林介紹,在退出300多平方米的老宅基地后,共計獲得了7700元的補償。

……

宜城市的方案,只是我國農村宅基地制度改革試點的亮點之一。

2015年2月27日,全國人大常委會經表決,決定授權國務院在北京市大興區、湖北省宜城市等33個試點縣(市、區)行政區域,調整在2017年12月31日前試行。

據悉,暫時調整實施有關法律規定,推進改革試點,是在堅持“封閉運行、風險可控”的原則下,堅守確保土地公有制性質不改變,耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線,堅持從實際出發、因地制宜。

其中15個試點縣市承擔宅基地制度改革試點任務。試點主要針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題,要完善宅基地權益保障和取得方式,探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式,探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。

有序賦予宅基地財產性權利

“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,在試點基礎上探索支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益的有效辦法?！币庖娒鞔_。

“依法,就是要按照物權法、民法通則以及相關的農村土地法律法規來操作；自愿,就是要尊重農民的意愿,把選擇權交給農民,涉及成員權利的重大事項都要實行民主決策；有償,就是要合理、公平地對農民進行補償,不能損害農民的財產權利。”劉俊海向記者解釋。

在車裕斌看來,要想讓農民“依法自愿有償”轉讓宅基地使用權,就必須要解決農民的后顧之憂、保障好農民作為集體成員時享受的權利。

“對于農民而言,宅基地具有保障性、安居性的功能,是一種住房保障功能。這一點,在各地的改革中必須予以保障,讓農民居者有其屋。與此同時,宅基地在一定程度上有福利性質,多數情況下,農民擁有宅基地,通常都會作為集體組織成員,享有集體經營性資產股權等多種權利?！避囋１笳J為,如何處理好宅基地的住房保障功能、集體組織成員權利,是改革能否順利推進的關鍵。

“過去,宅基地制度注重保障農民住有所居的社會保障權利。而在當前城鎮化背景下,大量農民進城,不少地區宅基地社會保障權利弱化,財產權利性質日益突出。”中國社會科學研究院法學研究所研究員孫憲忠認為,在這種情況下,需要在發揮宅基地社會保障作用的基礎上,有序賦予宅基地的財產性權利。

劉俊海認為,從近期出臺的頂層規劃不難看出,宅基地制度改革推進已到了關鍵時刻。

2016年11月27日發布的《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》,落實了宅基地的用益物權。

“過去,農民對農房宅基地只擁有使用權,造成抵押貸款受阻,農民進城后宅基地使用權退出不暢,帶來一系列問題,導致農民財產權利難以實現。而隨著這些頂層規劃的出臺,宅基地的用益物權得以落實。”劉俊海說。

法律和制度障礙亟待破除

值得注意的是,目前宅基地制度改革試點中,還存在很多問題。例如,宜城市國土資源局有關負責人指出,該市農村宅基地自愿有償退出效果不顯著,主要原因村集體財力薄弱、群眾對補償愿望較高、退出宅基地流轉空間太窄、無指導性的政策作支撐、沒有明確的配套政策保障體系等。

在劉俊?？磥?在宅基地制度改革的諸多問題中,法律和制度障礙最為突出。

為了推動改革的順利進行,《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確提出要加強法治建設,適時完善宅基地管理方面的法律制度。

劉俊海認為,針對我國宅基地退出機制存在著權屬不明確、補償標準不合理、政策配套不完善、指標回收制度不健全等問題,在做好政策之間的銜接與組合的同時,還要通過法律的形式對此進行明確。

劉俊海建議,有必要在適當時機出臺農村宅基地法,對宅基地在取得條件、取得標準、權利主體等方面進行明確,從而徹底理順農村宅基地之間的各種關系,給農民吃下一顆定心丸。

“只有通過立法,才能最終將宅基地管理納入法治化軌道,才能將改革的成果最終予以固定,才能真正維護好農民的合法權益。”劉俊海說。